Кто может внести законодательную инициативу, как принимаются законы в РФ

Немного о законодательной власти

Принято делить власть на законодательную, исполнительную и судебную.

Законодательная власть отвечает за то, чтобы в стране появлялись новые законы и совершенствовались старые. Исполнительная власть делает так, чтобы они внедрялись в жизнь, в том числе путём принятия различных подзаконных актов. Судебная власть вступает в игру, если закон был нарушен и пострадали чьи-то права.

Обычно законодательную власть осуществляет специальный орган, именуемый парламентом. В России он двухпалатный — Федеральное собрание.

Верхняя палата, Совет Федерации, формируется из представителей законодательной и исполнительной власти регионов. Нижняя палата, Государственная Дума, состоит из депутатов, избираемых путём прямого, всеобщего и тайного голосования.

Какие бывают законы

В России существует четыре основных вида законов (кроме Конституции — Основного закона, стоящего особняком).

1. Законы РФ о поправке к Конституции РФ. Принимаются в случае изменений в главы 3–8 Конституции. За всё время существования Конституции таких законов было принято всего четыре.

В 2008 году было принято сразу два таких закона. Один из них продлил срок полномочий Президента с 4 до 6 лет и депутатов Госдумы с 4 до 5 лет.

2. Федеральные конституционные законы, ФКЗ. Принимаются по важнейшим вопросам, изложенным в Конституции. На данный момент их чуть более сотни, из них подавляющее большинство лишь вносит изменения в уже существующие ФКЗ. Среди важнейших ФКЗ находятся законы «О судебной системе», «О Правительстве», о государственной символике и т. д

Тоже очень редки и имеют особый порядок принятия, который мы сейчас разбирать не будем.

3. Федеральные законы, ФЗ (до 1993 года — Законы РФ). Самый массовый вид законов, именно они составляют костяк законодательной системы. Их порядок принятия мы и разберём в этой статье.

4. Законы субъектов РФ. В России регионы наделены правом принимать собственные законы, порядок их принятия может варьироваться, но в общем похож на то, как принимаются федеральные законы.

Внесение законопроектов в Государственную Думу

Начальный этап законодательного процесса — внесение законопроекта на рассмотрение Государственной Думы.

Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции право законодательной инициативы принадлежит определенному кругу субъектов — Президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, а также Конституционному Суду, Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду РФ (по вопросам их ведения). Право законодательной инициативы не следует смешивать с правом на обращение в парламент, которое принадлежит любому Гражданину, любой организации и не влечет обязательного рассмотрения парламентом.

Круг субъектов законодательной инициативы, закрепленный в ст. 104 Конституции, представляется не бесспорным. Например, вряд ли оправданно лишение права законодательной инициативы комиссий и комитетов парламента — наиболее активных участников законодательной деятельности. Трудно понять истинные причины лишения права законодательной инициативы Генерального прокурора РФ, в ведомстве которого сосредоточивается чрезвычайно ценная информация о практике реализации законов, пробелах в правовом регулировании.

Вряд ли оправданно наделение правом законодательной инициативы Президента, имеющего право вето на законопроекты. Конституционный статус Президента, на наш взгляд, располагает к тому, чтобы побуждать пользоваться правом законодательной инициативы других субъектов законотворчества, прежде всего, конечно, Правительство, но воздерживаться от использования этого права самому. Право Конституционного Суда решать вопрос о конституционности законодательных актов также плохо сочетается с его же правом законодательной инициативы (не случайно, Конституционный Суд практически не пользуется этим правом).

Законопроекты вносятся в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104 Конституции). Это положение Конституции предопределяет общую схему движения законопроекта в Федеральном Собрании: из Думы в Совет Федерации.

Согласно Регламенту Думы законодательная инициатива может быть реализована путем:

  • внесения в Думу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов;
  • инициирования законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации (РСФСР), федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; внесения поправок к законопроектам.

Законопроект, вносимый на рассмотрение парламента, должен отучать определенным требованиям. Необходимым его условием является представление:

  • пояснительной записки к законопроекту, указывающей предмет законодательного регулирования и излагающей концепцию проекта;
  • текста проекта с указанием на титульном листе субъекта законодательной инициативы, внесшего проект;
  • перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;
  • финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);
  • заключения Правительства РФ (в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции).
    • В текст внесенного в Думу законопроекта могут включаться положения:

      • о сроке и о порядке вступления в силу закона или отдельных его положений;
      • о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного закона.

      Подготовленный к внесению в Думу законопроект и материалы к нему, предусмотренные Регламентом Думы, направляются субъектом законодательной инициативы председателю Думы. Законопроект считается внесенным в Думу со дня его регистрации. На каждый законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются сведения о нем и сроках поступления в Думу, о прохождении законопроекта, принятии либо отклонении Думой; о рассмотрении Советом Федерации и Президентом.

      Председатель Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и комитет Думы по вопросам его ведения. Комитет определяет соответствие законопроекта требованиям Конституции РФ, Регламента Думы и в 14-дневный срок представляет его на рассмотрение Совета Думы (в этот срок не засчитывается время работы депутатов с избирателями). Если внесенный в Думу законопроект не соответствует требованиям Конституции и Регламента Думы, Совет может принять решение о возвращении законопроекта инициатору, что не препятствует повторному внесению законопроекта в Думу.

      Порядок подготовки законопроекта к слушанию определяется ответственным комитетом самостоятельно. Для этого может быть создана рабочая группа, в которую включаются депутаты Думы, представители субъекта законодательной инициативы, представители органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты. При рассмотрении законопроекта в нескольких комитетах может быть образована совместная рабочая группа. Если по одному и тому же вопросу имеется несколько законопроектов, они рассматриваются одновременно.

      По решению ответственного комитета законопроект может быть направлен на заключение Правительства РФ, на рассмотрение министерств и ведомств, государственных и общественных органов, на научную экспертизу. Правовое управление аппарата Думы по поручению ответственного комитета осуществляет правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта, а также проверку представленных субъектом права законодательной инициативы перечней актов федерального законодательства, которые подлежат отмене, изменению или дополнению в связи с принятием данного законопроекта.

      Поступающие замечания и предложения по законопроекту рассматриваются на заседаниях ответственного комитета. По итогам проведенной подготовительной работы, поступивших откликов и предложений комитет формирует свою позицию по законопроекту: вносит его на заседание Думы с предложением принять в первом чтении либо отклонить.

      Законопроект, подготовленный к рассмотрению Думой, и материалы к нему, включая заключение ответственного комитета, направляются в Совет Думы для внесения на пленарное заседание Думы. Одновременно комитет представляет предложения о приглашении на пленарное заседание разработчиков, экспертов, представителей общественности, присутствие которых целесообразно при рассмотрении законопроекта.

      В соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Думу только при наличии заключения Правительства РФ.

      Таким образом, названные законопроекты не могут быть даже приняты к рассмотрению, если к ним не приложено заключение Правительства РФ. Данное положение Конституции нацелено на ограничение рассмотрения парламентом «затратных» инициатив, не сопряженных с возможностями федерального бюджета.

      Практика реализации ч. 3 ст. 104 Конституции крайне неоднозначна: с одной стороны, субъекты законодательной инициативы не всегда Достаточно компетентны, чтобы подготовить развернутое финансово- экономическое обоснование к своему законопроекту, а с другой — Правительство вполне обоснованно отказывается давать заключения на законопроекты, к которым не приложены необходимые расчеты. В результате сложилась спорная, на наш взгляд, практика, когда законопроект принимается Советом Государственной Думы к рассмотрению, но затем от его имени направляется на заключение Правительства.

      Формально законопроекты, например, по вопросам пенсионного законодательства, выплаты из внебюджетных фондов социального страхования и социальной защиты, и не относятся к законопроектам «об изменении финансовых обязательств государства». В результате необходимость получения заключения Правительства нередко обнаруживается на заключительной стадии законодательного процесса и становится причиной возращения принятых законов в Думу.

      Заключение Правительства направляется субъекту законодательной инициативы и в Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство. По согласованию с соответствующим субъектом законодательной инициативы этот срок может быть продлен. Однако на практике указанные сроки нередко нарушаются. Непредставление заключений используется Правительством как скрытое вето на законопроекты, которые оно по тем или иным причинам считает нежелательными.

Кто может предлагать законы

Законы не возникают из ниоткуда. Сначала должна возникнуть «законодательная инициатива» — предложение закона.

В России не все могут предлагать новые законы, а только некоторые «субъекты»: Президент, Совет Федерации или группа его членов, а также депутат Госдумы или инициативная группа депутатов, Правительство, законодательные органы регионов — Областные думы, Законодательные собрания и прочие, Конституционный Суд, Верховный Суд.

Обычные граждане, как видите, не могут предлагать новые законы и в этой сфере никаких прав не имеют.

Может ли обычный гражданин предложить свой законопроект на рассмотрение

Право законодательной инициативы закреплено в Конституции. Согласно , такими полномочиями в России наделены:

  1. Президент.
  2. Совет Федерации и члены Совета Федерации.
  3. Депутаты Госдумы.
  4. Правительство.
  5. Региональные законодательные органы.
  6. Конституционный, Верховный и Высший арбитражный суды.

Таким образом, рядовой гражданин не перечислен в числе субъектов, которые наделены правом прямой законодательной инициативы. Но он вправе выдвинуть свои предложения опосредованно: через лиц, которые таким правом обладают.

Основные пути

Самый простой путь заявить о своей инициативе – это направить предложение депутату, который представляет интересы лица в Государственной думе. Либо действовать через члена Совета Федерации, который представляет губернатора или законодательное собрание региона.

Для передачи инициативы надо записаться на прием к данному лицу либо изложить свои предложения в письменном виде. В дальнейшем депутат или член Совета Федерации уже как субъект законодательной инициативы сможет представлять интересы гражданина в соответствующей инстанции.

Также можно обратиться в Законодательное собрание (областную думу) региона, которое вправе выступить с инициативой. Но в любом случае процесс принятия законопроекта длительный и потребует от инициатора терпения и настойчивости.

Гражданин может направить предложения и в Администрацию Президента. Если доводы инициатора внесения поправок будут убедительными, то высок шанс того, что его предложения будут воплощены в жизнь. Президент может направить соответствующее поручение в профильный орган по разработке изменений в законодательство.

Обращение в РОИ

Есть еще один вариант заявить о своих предложениях по изменениям социально-экономической сферы – воспользоваться ресурсом «Российская общественная инициатива» (РОИ). Этот проект специально разработан на основании , чтобы упростить возможность размещения общественных инициатив простым россиянам.

Через РОИ граждане могут подать любые предложения по совершенствованию экономической политики и государственного управления. Инициатива может предполагать изменения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Процедура подачи инициативы через РОИ состоит из следующих этапов:

  1. После того как инициатива гражданина проходит предварительную модерацию на соответствие правилам (процесс может занимать до 2 месяцев), ее размещают на сайте. К голосованию допускают любые предложения, которые не противоречат конституционным нормам и не содержат призыва к экстремизму.
  2. Предложение появляется в открытом доступе, и любой гражданин вправе проголосовать за его принятие. Сбор голосов проводится в течение года после размещения.
  3. Чтобы инициативу рассмотрели, она должна собрать определенное количество голосов: для федерального уровня – не менее 100 тысяч человек, для регионального – от 100 тысяч человек при населении в регионе свыше 2 миллионов человек и от 5% населения – для остальных.
  4. Следующий этап – рассмотрение предложения экспертной группой.
  5. По результатам рассмотрения экспертная группа принимает решение о реализации инициативы или о ее отклонении.

В России также рассматривался законопроект о возможности передачи инициатив гражданами через Общественную палату, но он не нашел поддержки.

Кто вносит законопроекты

Конституция (ст. 104 ч. 1) говорит о том, что проекты вносить может президент, Совет Федерации, члены Совфеда, депутаты Госдумы, правительство и законодательные органы субъектов, а также Конституционный суд и Верховный суд.

Основную массу проектов вносят депутаты, далее – правительство. Часто соавторами депутатских законопроектов становятся сенаторы. При этом сам Совет Федерации проекты вносит исключительно редко. Президент с инициативами выступает, как правило, по знаковым вопросам (например, частичная декриминализация ст. 282 УК) или с ратификациями. Еще реже законопроекты вносит Верховный суд, они касаются судейской деятельности. Конституционный суд за все время существования не внес ни одного проекта.

Встречаются исключения: закон о новых судах приняли всего за 38 дней. Еще быстрее, за 21 день, определились с уточнением порядка избрания членов Высшей экзаменационной комиссии из числа судей ВС. Закон позволил входить в эту комиссию не только судьям судов общей юрисдикции и судьям арбитражных судов, но и судьям ВС.

Владимир Путин вносит законопроекты, принятие которых занимает в среднем 74 дня, что является абсолютным рекордом. За 22 дня три чтения Госдумы, Совфед и подпись президента прошел проект о специальном пособии для ребенка. Закон устанавливает, что семья, средний доход которой на человека меньше полутора прожиточных минимумов, может получить пособие на ребенка, если он родился после 1 января 2018 года. Размер пособия – детский прожиточный минимум (свой для каждого региона) (законопроект № 333971-7). Один из самых долгих (145 дней) для Путина стал проект, связанный с присоединением Крыма (преобразование документов из-за преобразования Южного федерального округа).

Депутаты и правительство чаще остальных законодателей вносят инициативы. На графиках ниже указана частота, с которой законопроекты от тех или иных инициаторов становятся законами. Чем выше всплеск, тем дольше принимался законопроект. Если посмотреть на их частоту, то можно заметить, что они имеют вид кардиограммы. Отдельные проекты принимаются сравнительно быстро, но в целом законодательный процесс занимает долгое время – 172 дня для правительства и около 217 дней для депутатов Госдумы. Члены Совета Федерации показывают похожие 216 дней. Это объясняется тем, что сенаторы и депутаты чаще всего выступают соавторами проектов.

Как принимаются законы

Для начала необходимо внести его в виде оформленного предложения.

Так выглядит официальное предложение законопроекта от депутата.

1. Законопроект поступает в канцелярию Госдумы, где регистрируется и вносится в электронную «систему обеспечения законодательной деятельности».

Там можно посмотреть все законопроекты со стадиями и результатами.

В Госдуме до сих пор используют дискеты — на них депутаты подают законопроект в электронном виде.

Депутаты сначала пишут законопроект, потом его распечатывают, подписывают от руки, потом сканируют и записывают на дискету.

2. Внесённый законопроект рассматривается на заседании Госдумы. Обычно закон проходит три чтения:

  • на первом выступает тот, кто предложил законопроект или его представитель. Выступает также представитель профильного комитета Госдумы, который должен заранее ознакомиться с законопроектом и вынести заключение.
  • на втором рассматривают законопроект более подробно, предлагаются поправки.
  • на третьем, итоговом чтении, законопроект рассматривается в целом, поправки уже не вносятся.

Каждое чтение завершается голосованием. Законопроект должен пройти все три чтения и получить на каждом простое большинство голосов депутатов (50% + 1 голос). Иногда между чтениями проходят месяцы и годы, а иногда — всего несколько дней.

3. Принятый Госдумой закон передаётся в Совет Федерации. Тот его одобряет или отклоняет. В случае отклонения законопроект возвращается в ГД.

4. Одобренный Советом Федерации законопроект передаётся Президенту. Он должен его подписать, однако имеет право наложить на законопроект вето, т. е. отказаться подписывать. В последнем случае Госдума и СФ могут повторно принять закон, собрав 2/3 голосов. Тогда Президент будет обязан подписать закон.

5. Подписанный Президентом закон подлежит официальному опубликованию. Неопубликованные законы не считаются действующими. Закон может вступать в силу как после публикации, так и в какой-то определённый срок или дату.

Где, почему и зачем вообще публикуются законы — можно почитать в моей статье Почему незнание законов не освобождает от ответственности?

Статья 104 Конституции Российской Федерации с Комментариями

1. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения*(23).

2. Законопроекты вносятся в Государственную Думу.

3. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Комментарий к Ст. 104 КРФ

Комментируемая статья и четыре последующие статьи Конституции регулируют основы законодательного процесса, в котором участвуют субъекты права законодательной инициативы, Федеральное Собрание и Президент РФ. Существует очевидная потребность в законодательном урегулировании многих важных деталей этого процесса, однако пока такой федеральный закон отсутствует. Федеральными законами урегулированы лишь порядок официального опубликования и вступления в силу федеральных законов и порядок принятия и вступления в силу законов РФ о поправках к Конституции РФ (см. комм. к ст. 107 и 136). Законодательная процедура в палатах Федерального Собрания урегулирована их соответствующими регламентами.

1. Право законодательной инициативы означает, что законопроекты и законопредложения, вносимые субъектами (т.е. носителями) этого права, Государственная Дума обязана рассматривать, хотя, разумеется, не обязана принимать. Различие между законопроектом и законопредложением заключается в том, что законопроект представляет собой надлежащим образом оформленный текст возможного будущего закона, содержащий статьи, главы и т.п. Законопредложение же означает идею либо концепцию будущего закона, которая может быть воплощена в законопроект уже в самой Государственной Думе, если она согласится с законопредложением. Это, впрочем, не препятствует ей отклонить подготовленный по ее поручению законопроект, если она найдет его неудовлетворительным.

Можно попутно отметить, что в некоторых зарубежных странах (например, во Франции) законопроекты вносятся только правительством, а документы, вносимые депутатами, независимо от их внешнего оформления именуются законопредложениями. Но это особенности терминологии.

Субъекты, перечисленные в первом предложении комментируемой части, пользуются правом законодательной инициативы в полном объеме, т.е. они могут вносить законопроекты и законопредложения по любому вопросу, относящемуся к ведению РФ и совместному ведению РФ и ее субъектов. Напротив, высшие судебные органы РФ, перечисленные во втором предложении, могут вносить законопроекты и законопредложения только по вопросам своего ведения. Последнее, впрочем, не совсем ясно, а точнее, совсем не ясно. Например, когда Конституционный Суд РФ внес проект федерального конституционного закона о себе самом, можно было слышать утверждения о том, что подготовка такого законопроекта – вопрос не его ведения, поскольку Конституция РФ на него такое полномочие не возложила. Государственная Дума, правда, этим утверждениям не вняла. В целом ряде своих постановлений по конкретным делам Конституционный Суд обязывал Федеральное Собрание урегулировать в законодательном порядке те или иные вопросы, однако это не рассматривается как реализация права законодательной инициативы, поскольку нет официального внесения в Государственную Думу законопроекта или законопредложения. К сожалению, Федеральное Собрание не всегда должным образом реагирует на указанные положения постановлений Конституционного Суда.

Можно также лишь сожалеть, что в России конституционно не предусмотрена народная инициатива, т.е. в число субъектов права законодательной инициативы не вошли группы избирателей, что предусмотрено конституциями многих демократических государств мира.

2. Из Конституции с очевидностью следует, что главная нагрузка по работе с законопроектами и по принятию федеральных законов ложится на Государственную Думу. Отражением этого подхода служит и комментируемая часть.

Порядок осуществления законодательной инициативы регулируется в деталях пока что только в гл. 12 Регламента Государственной Думы, который был утвержден 22 января 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм. и доп.). Нужно, однако, иметь в виду, что предмет регулирования комментируемой статьей Конституции, как и четырьмя последующими статьями, не реформы Конституции, а текущее законодательство, т.е. федеральные конституционные законы и обычные федеральные законы. При этом следует учитывать, что в тексте Конституции термин “федеральный закон” употребляется в двух смыслах – в видовом смысле обычного федерального закона в отличие от федерального конституционного закона и в родовом смысле, охватывающем и обычные федеральные законы, и федеральные конституционные законы.

Согласно Регламенту, право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

  • законопроектов, т.е. проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов;
  • законопроектов о внесении изменений в действующие законы РФ и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР;
  • поправок к законопроектам.

Отсюда, в частности, следует, что в действующие еще акты законодательства Союза ССР вносить изменения не предполагается. В случае необходимости таких изменений будут приниматься новые российские законы. Собственно, практика уже давно такова.

При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом (субъектами) права законодательной инициативы должны быть представлены:

  • пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;
  • текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта (субъектов) права законодательной инициативы, внесшего (внесших) законопроект;
  • перечень законов РФ и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и РФ, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;
  • финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);
  • заключение Правительства РФ (по законопроектам, предусмотренным частью 3 ст. 104 Конституции РФ);
  • документы и материалы, предусмотренные статьей 192 БК РФ (по проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);
  • документы и материалы, предусмотренные статьей 212 БК РФ (по проекту федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период);
  • документы и материалы, предусмотренные статьей 264.10 БК РФ (по проекту федерального закона);
  • документы, предусмотренные пунктом 4 ст. 16 ФЗ от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ “О международных договорах Российской Федерации” (по законопроекту о ратификации, прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ);
  • официальные отзывы Правительства РФ и Верховного Суда РФ (по законопроекту о внесении изменений в УК РФ);
  • документы, предусмотренные пунктом 7 ст. 9 ФЗ от 27 декабря 2002 г. “О техническом регулировании” (по законопроекту о техническом регламенте);
  • заключение Правительства РФ и решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, на территории которого расположены соответствующие участки недр (по законопроекту о соглашении о разделе продукции и по законопроекту о внесении изменений в соответствующий федеральный закон о соглашении о разделе продукции);
  • документ, подтверждающий согласование законопроекта о передаче перемещенной культурной ценности с органом государственной власти субъекта РФ, на территории которого находится региональное учреждение культуры, осуществляющее оперативное управление объектом культуры, представляющим собой культурную ценность (по законопроекту о передаче культурной ценности, перемещенной в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящейся на территории РФ);
  • документ, подтверждающий согласование законопроекта по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта РФ соответственно с Верховным Судом РФ и субъектом РФ (по законопроекту по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта РФ).

Эти документы должны дать парламентариям возможность более или менее адекватно представить себе социальные последствия принятия предлагаемого закона и сопоставить возможные выгоды и затраты, а в ряде случаев согласовать будущее регулирование с субъектами РФ.

При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы – коллегиальным органом (Советом Федерации, Правительством РФ, законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ) должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа о внесении законопроекта с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.

Копии текста законопроекта и указанных прилагаемых материалов должны быть представлены на магнитном носителе.

Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта могут быть включены следующие положения:

  • о сроке и о порядке вступления в силу предлагаемого закона или отдельных его положений;
  • о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона или федерального закона.

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему, предусмотренные Регламентом, направляются субъектом (субъектами) права законодательной инициативы на имя Председателя Государственной Думы. Поступивший законопроект регистрируется в Управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы в Системе автоматизированного делопроизводства и документооборота Государственной Думы. Ему присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение всего периода прохождения законопроекта в Государственной Думе. Одновременно в Автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата и время поступления законопроекта в Государственную Думу, сведения о законопроекте, о его прохождении в Государственной Думе, об одобрении Государственной Думой федерального конституционного закона или о принятии федерального закона и о рассмотрении соответствующего закона Советом Федерации и Президентом РФ. В случае поступления в Государственную Думу запроса Общественной палаты о предоставлении ей законопроекта, а также документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы, в электронной регистрационной карте на указанный законопроект фиксируются также дата поступления запроса Общественной палаты и дата направления в Общественную палату требуемых материалов.

Председатель Государственной Думы направляет зарегистрированный законопроект и материалы к нему в профильный комитет, который определяет соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции РФ и Регламента. При поступлении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также проектов федеральных законов, предусмотренных пунктом 5 ст. 192 БК РФ, Председатель Государственной Думы направляет их в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам в течение 24 часов для определения соответствия указанных законопроектов требованиям Регламента. Упомянутый пункт предусматривает, что одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Правительство вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов:

  • об утверждении отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ в отчетном финансовом году;
  • о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период;
  • о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на очередной финансовый год и плановый период.

Если в материалах к зарегистрированному законопроекту отсутствует заключение Правительства РФ, то соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции РФ и Регламента профильный комитет определяет с учетом мнения Правового управления Аппарата Государственной Думы, к которому вправе обратиться по вопросу соответствия законопроекта требованиям Регламента. Правовое управление дает ответ профильному комитету в течение 14 дней. Решение профильного комитета о соответствии законопроекта требованиям ст. 104 Конституции РФ и Регламента, включающее предложения по законопроекту, вносится на рассмотрение Совета Государственной Думы в течение 14 дней, а при обращении в Правовое управление Аппарата – в течение 30 дней со дня поступления законопроекта в профильный комитет. В этот срок не засчитывается время работы депутатов с избирателями. Если законопроект поступил в Государственную Думу в период между сессиями Государственной Думы, то указанное решение профильного комитета вносится на рассмотрение Совета Государственной Думы не позднее чем через 14 дней после начала очередной ее сессии.

Запрос Общественной палаты о предоставлении ей законопроекта, а также документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы, направляется Председателем Государственной Думы в профильный либо ответственный комитет по указанному законопроекту. Комитет направляет законопроект, а также документы и материалы, необходимые для проведения экспертизы, в Общественную палату в течение трех дней со дня поступления ее запроса в Государственную Думу либо в течение трех дней после начала очередной сессии (если запрос Общественной палаты поступил в Государственную Думу в период между сессиями). В случае если запрашиваемый Общественной палатой законопроект был рассмотрен Советом Государственной Думы, в Общественную палату направляется также соответствующая выписка из протокола заседания Совета Государственной Думы, а если законопроект был рассмотрен Государственной Думой, в Общественную палату направляется копия соответствующего постановления Государственной Думы.

Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект соответствует требованиям ст. 104 Конституции РФ и Регламента, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета назначает один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту и в необходимом случае также комитет-соисполнитель (комитеты-соисполнители), включает законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо очередную сессию и направляет законопроект в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

Здесь также неясно, какие вопросы ведения этих судов имеются в виду. Строго говоря, предметы ведения этих судов должны определяться Конституцией РФ и федеральными конституционными законами, но эти акты не возлагают на указанные суды функции консультирования законопроектов, которые к тому же могут в ходе законодательного процесса подвергнуться еще таким изменениям, которые на данном этапе не всегда можно предвидеть. Кроме того, если Конституционный Суд РФ даст положительный отзыв на законопроект, то как потом он будет судить о конституционности соответствующего закона?

Если, по мнению Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период соответствуют требованиям Регламента, Совет Государственной Думы по предложению указанного комитета назначает Комитет по бюджету и налогам ответственным по проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и по проектам федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год и плановый период и профильные комитеты по указанным проектам федеральных законов для подготовки их к рассмотрению палатой, включает проекты этих федеральных законов в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо на очередную сессию и в течение трех дней со дня принятия соответствующего решения направляет их в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ для подготовки замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.

По предложению профильного комитета Совет Государственной Думы устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний, а также срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении. Если же, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции РФ или Регламента, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает решение о возвращении законопроекта субъекту (субъектам) права законодательной инициативы для выполнения указанных требований. Такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу. После выполнения указанных требований субъект (субъекты) права законодательной инициативы вправе вновь направить законопроект на имя Председателя Государственной Думы. Если при рассмотрении Советом Государственной Думы предложений профильного комитета по законопроекту выявятся обстоятельства, требующие дополнительного изучения, Совет Государственной Думы вправе вернуть законопроект в профильный комитет и установить срок повторного представления данного законопроекта на рассмотрение Совета Государственной Думы.

Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета возвращает инициатору законопроект, предусматривающий внесение изменений в законодательные акты РСФСР и РФ или в их отдельные положения, срок действия которых истек, а также которые утратили силу.

Законопроекты по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, установленным статьей 72 Конституции, Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы государственной власти и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов на эти законопроекты и с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления отзывов в ответственный комитет.

В случае если в Государственную Думу после принятия или одобрения законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, такой законопроект Государственной Думой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия или одобрения аналогичного законопроекта в первом чтении. Если же в Государственную Думу внесены альтернативные законопроекты до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, Совет Государственной Думы принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении законопроекта, внесенного ранее, устанавливает срок рассмотрения альтернативных законопроектов и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным ранее. После принятия Советом Государственной Думы решения о включении поступивших ранее законопроектов в проект порядка работы Государственной Думы принятие к рассмотрению новых альтернативных законопроектов по тому же вопросу прекращается.

Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой и срок представления заключений, отзывов, предложений и замечаний к законопроекту определяются ответственным комитетом самостоятельно, если иное не предусмотрено решением Совета Государственной Думы, в соответствии с Регламентом, а также с примерной программой законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию. Срок подготовки к рассмотрению Государственной Думой законопроекта, внесенного субъектом права законодательной инициативы, определяется Советом Государственной Думы. Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы – членов данного комитета. В состав рабочей группы также могут входить депутаты, не являющиеся членами ответственного комитета, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты.

Ответственный комитет, получив текст законопроекта (тексты законопроектов по одному и тому же вопросу), назначает докладчика из своего состава. Докладчик координирует деятельность членов рабочей группы, заинтересованных организаций и лиц, докладывает на заседании комитета о результатах подготовительной работы над текстом законопроекта. По решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. В случае если ответственный комитет принял решение о проведении Общественной палатой экспертизы законопроекта, ответственный комитет вносит проект обращения Государственной Думы к Общественной палате о проведении экспертизы законопроекта и проект постановления Государственной Думы о принятии указанного обращения.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, а также осуществляет юридико-техническую экспертизу законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта. Нельзя не высказать сожаления о том, что Регламент оставляет решение о проведении лингвистической экспертизы законопроекта на усмотрение ответственного комитета, а не предписывает ее в качестве обязательной стадии работы над законопроектом. Тексты принимаемых Государственной Думой законов и постановлений зачастую неудобочитаемы, а порой вообще невразумительны.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

  • соответствует или не соответствует законопроект Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам? (Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта какому-либо из этих актов, то должно быть указано, какому именно акту не соответствует законопроект и в чем это несоответствие выражается);
  • не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта? (Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации по их устранению);
  • полон ли перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта? (Если он неполон, то следует указать недостающие акты).

Заключение Правового управления должно быть подписано его начальником либо одним из его заместителей с указанием фамилии и даты подписания. В случае если дать заключение в установленный срок нет возможности, срок может быть продлен Советом Государственной Думы по мотивированному предложению Правового управления.

Отзывы, предложения и замечания депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы по законопроекту, а также заключение Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта (если таковое имеется) рассматриваются на заседании ответственного комитета. Для участия в заседании могут быть приглашены осуществлявшие правовую экспертизу гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы, работники этого управления.

До принятия или одобрения законопроекта в первом чтении субъект (субъекты) права законодательной инициативы, внесший (внесшие) законопроект, имеет (имеют) право:

  • по предложению ответственного комитета, оформленному его решением, изменить текст законопроекта и направить его на имя Председателя Государственной Думы;
  • отозвать внесенный им (ими) законопроект путем подачи письменного заявления на имя Председателя Государственной Думы или на основании соответствующего решения субъекта права законодательной инициативы -коллегиального органа.

Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в СМИ. Депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, члены Совета Федерации, полномочные представители Президента РФ и Правительства РФ в Государственной Думе, представители законодательных (представительных) органов субъектов РФ, а также представители государственных органов, других организаций, в которые законопроект направлялся для дачи отзывов, предложений и замечаний, вправе присутствовать с совещательным голосом на заседаниях ответственного комитета при обсуждении законопроекта.

3. В связи с содержанием комментируемой части возникает вопрос о том, кто обращается в Правительство РФ за заключением. Из конституционного текста недвусмысленно вытекает, что эта обязанность лежит на инициаторе законопроекта, ибо без такого заключения нельзя вносить законопроект в Государственную Думу. Действующий Регламент Государственной Думы это подтверждает, поскольку заключение Правительства принадлежит к числу документов, обязательно прилагаемых к соответствующим законопроектам при их внесении в Государственную Думу. Президент РФ уже обращал внимание на то, что в Федеральном Собрании допускалось несоблюдение данного положения, и возвращал принятые таким образом федеральные законы без рассмотрения по этой причине.

Правовое значение заключения, как свидетельствует практика, чисто консультативное. Оно содержательно не связывает ни палаты Федерального Собрания, ни Президента. Однако это совершенно необходимая для них информация, которая позволяет судить о том, имеют ли возможные расходы, обусловленные принятием будущего федерального закона, финансовое покрытие из федерального бюджета, да и о самом характере таких близких и отдаленных последствий тоже. Ведь Правительство, возглавляющее федеральную государственную администрацию и ответственное за исполнение федерального бюджета, наиболее тесно из всех федеральных органов государственной власти связано с обществом, которым непосредственно управляет, и ранее других органов ощущает существующие в этом обществе проблемы. Поэтому, представляется целесообразным придание заключению Правительства в какой-то мере обязывающего характера, чтобы при отрицательном заключении законопроект если бы и мог быть принят, то по усложненной процедуре (например, при обязательном согласии Совета Федерации или большинством в три пятых состава Государственной Думы). Существовавшая ранее практика принятия популистских законов, не имевших финансового обеспечения, лишь компрометировала власть.

Порядок подготовки Правительством соответствующих заключений урегулирован Постановлением Правительства от 11 апреля 1994 г. N 310 “О порядке подготовки Правительством Российской Федерации заключений по проектам законов, направляемым Государственной Думой” (САПП. 1994. N 16. Ст. 1276). Согласно этому Постановлению, письмо с заключением по вносимому в Государственную Думу законопроекту должно быть подготовлено в течение 14 дней с момента поступления проекта. В необходимых случаях этот срок может быть продлен до 30 дней с уведомлением Государственной Думы. Федеральные органы исполнительной власти выполняют поручения Правительства о подготовке заключений в течение 7 дней, если иной срок не предусмотрен в поручении. Если требуется продление срока, федеральный орган исполнительной власти обращается в Правительство с соответствующей мотивированной просьбой, и срок может быть продлен не более чем на 15 дней. При невозможности дачи заключения по не зависящим от Правительства обстоятельствам вопрос о сроке решается Правительством по согласованию с Государственной Думой.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 29 ноября 2006 г. N 9-П по делу о проверке конституционности п. 100 Регламента Правительства РФ, согласно которому законопроект, поступивший на заключение в Правительство без финансово-экономического обоснования и иных необходимых материалов, возвращается Аппаратом Правительства субъекту права законодательной инициативы с сообщением причин, по которым невозможно представить заключение, отметил в п. 3 мотивировочной части, что содержание понятия “внесение законопроекта” – по смыслу Конституции РФ и с учетом презюмируемых ею добросовестности субъектов права законодательной инициативы и рациональности самого законодательного процесса – не может сводиться к представлению в Государственную Думу текста законопроекта: реализуя право законодательной инициативы, законодательный (представительный) орган субъекта РФ (это, по идее, должно относиться и к другим субъектам права законодательной инициативы, кроме Президента и Правительства) вступает в процесс принятия федерального закона, в котором также участвуют другие субъекты этого процесса, чьи права и обязанности взаимосвязаны, а их осуществление влечет определенные последствия. При этом само принятие федерального закона обусловлено выполнением всеми участниками данного процесса своих обязанностей, прямо предусмотренных Конституцией либо проистекающих из логики конституционного регулирования. Отсюда следует допустимость предъявления к инициатору законопроекта требования о должном обосновании предлагаемого к принятию проекта федерального закона, необходимом для его адекватного восприятия и оценки в процессе формирования воли федерального законодателя. Однако для того, чтобы управомоченные субъекты могли реализовать предоставленное им Конституцией право законодательной инициативы, Правительство не вправе отказаться от исполнения своей конституционной обязанности давать заключения на соответствующие законопроекты, причем пределы и нормативное содержание данной обязанности – в силу ее конституционно-правовой природы – не могут устанавливаться ее носителем, т.е. Правительством РФ. В п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционный Суд прямо указал, что конкретизация нормативного содержания конституционного права законодательной инициативы управомоченных субъектов, включая определение условий и порядка его реализации как стадии законодательного процесса, исходя из логики конституционного регулирования и системного толкования положений Конституции (ст. 10, п. “а” ст. 71, ч. 1 и 2 ст. 76), не может осуществляться нормативным актом, уровень которого ниже федерального закона. (СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5371).

Источники

  • https://zen.yandex.ru/media/furin/kak-prinimaiut-zakony-v-rossii-5e1101d7e3062c00b102885d
  • https://isfic.info/konst/kokot88.htm
  • https://zakonguru.com/baza/prinytie-zakona.html
  • https://pravo.ru/story/212484/
  • https://consultant-mos.ru/zakony/konstitutsiya-rf/statya-104-konstitutsii-rossijskoj-federatsii.html

Рейтинг
( Пока оценок нет )
Понравилась статья? Поделиться с друзьями:
Юридическая консультация в Москве, статьи по праву и судам
Добавить комментарий

;-) :| :x :twisted: :smile: :shock: :sad: :roll: :razz: :oops: :o :mrgreen: :lol: :idea: :grin: :evil: :cry: :cool: :arrow: :???: :?: :!: